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Estructura del sistema de financiación autonómica. Informe de la Comisión de Expertos para la Reforma del SFA 2017

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El funcionamiento del Sistema vigente de Financiación Autonómica origina diferencias en la financiación por habitante y por habitante ajustado entre las CC.AA de régimen común que no sólo responden a las variables y ponderaciones que en el modelo pretenden captar las diferencias en las necesidades de gasto o en las capacidades fiscales. En él se observan también la sedimentación del criterio del statu quo y el criterio de coste efectivo aplicado en el momento del traspaso de cada competencia y que introducen distorsiones en la financiación y que deberían superarse en una fase madura de la financiación descentralizada. Las diferencias de financiación por habitante son todavía mayores cuando se comparan con las CC.AA de régimen foral, debido a que los mecanismos de cálculo de cupo vasco o del concierto navarro no prevén fórmulas de participación de estos territorios en la solidaridad interterritorial.

 

 

El modelo planteado por la Comisión de Expertos se basa en los siguientes elementos y consideraciones fundamentales:

La financiación total de las competencias homogéneas de cada Comunidad Autónoma debería determinarse en función de sus necesidades de gasto y su capacidad fiscal (ingresos normativos por tributos cedidos) de acuerdo con el grado de nivelación que se acuerde políticamente, y se canalizaría a través de la estructura de fondos que se propone una vez que se diluya la cláusula de statu quo en el período de duración del modelo. Por su parte la financiación de las competencias singulares o no homogéneas se financiaría con transferencias específicas no condicionadas.

A efectos de determinar las necesidades, la Comisión propone mantener la estructura básica de la actual fórmula de necesidades de gasto/población ajustada, diferenciando cuatro bloques (sanidad, educación, servicios sociales y resto de servicios regionales) a efectos de mantener su peso en el total y sólo a los efectos del cálculo de las necesidades, sin prejuzgar el uso posterior de los fondos asignados con el fin de garantizar la autonomía de los gobiernos para decidir la composición de su gasto.

La Comisión considera que sería aconsejable introducir o matizar algunas variables nuevas en la fórmula de necesidades de gasto o sustituir algunos de los indicadores actuales por otros que aproximen mejor la demanda de determinados servicios o los diferenciales relevantes de costes unitarios. A titulo de ejemplo, en el caso de educación se plantean dos variables (población de 0 a 18 años y nº estudiantes universitarios en centros públicos). En servicios sociales aconseja dividir la población mayor de 65 años en dos tramos (65-79, 80 o más, ponderados por la probabilidad relativa media de discapacidad). Además se propone medir la pobreza relativa para fijar una variable que recoja la necesidad de estos gastos. En el resto de gastos, se considera la población, incorporando un ajuste por factores geográficos y costes fijos, además de la posibilidad de incorporar factores adicionales de costes diferenciales (nivel de precios y renta por habitante).

En cuanto a la estructura del modelo de financiación propuesto, una vez acordado un determinado equilibrio vertical de partida, el objetivo es simplificar la estructura del sistema, hacerlo más transparente y dotarlo de un criterio explícito de reparto entre CC.AA que se aplicaría sin excepciones, a partir de la desaparición del statu quo.

El núcleo del sistema estaría basado en dos fondos: (i) el Fondo Básico de Financiación (FBF) y (ii) el Fondo de Nivelación Vertical (FNV). Conjuntamente con los recursos tributarios autonómicos no aportados al FBF, estos fondos constituirían la financiación a competencias homogéneas, antes del ejercicio de la capacidad normativa en materia tributaria. Un tercer fondo, el Fondo Complementario de Financiación (FCF) aportaría los recursos para las competencias no homogéneas.

El FBF se nutriría de la recaudación total de los tramos autonómicos del IVA y los Impuestos Especiales que corresponda a cada Comunidad (sobre los que la Comisión propone la capacidad colegiada para fijar los tipos impositivos) y con un porcentaje de los ingresos normativos por el resto de tributos cedidos (coeficiente de aportación al FB), incluyendo el Impuesto sobre Actividades de Juego y Depósitos en Entidades de Crédito y, en su caso, el Impuesto sobre el Patrimonio y las aportaciones de las Comunidades forales. Este fondo se distribuiría en función de la población ajustada. El CAFB determinaría el grado de nivelación del sistema. El alcance de la nivelación depende básicamente del porcentaje de financiación sujeto a nivelación. En el actual modelo este porcentaje sería del 75% y se justifica por el peso de los servicios públicos fundamentales en el gasto autonómico. Nada impide que se pudiese llegar al 100% si se desea una nivelación plena de todos los servicios, pero esta es una decisión política que debe conjugar cuestiones de eficiencia económica y equidad.

El FNV se dotaría por parte del Estado y se distribuiría entre las Comunidades Autónomas con el objeto de reducir las diferencias en financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas (una fracción igual del diferencial de financiación por habitante ajustado a competencias homogéneas que exista entre cada Comunidad y la Comunidad con mayor financiación por habitante ajustado tras la aplicación del FBF o de forma inversa a la diferencia) que pudieran subsistir como resultado de la recaudación normativa no aportada al FBF. El reparto del FNV no debería alterar la ordenación de las CCAA en la financiación por habitante ajustado.

El valor de CAFB debería fijarse de forma que, en el año base del sistema, la suma de las dotaciones totales del FBF y el FNV permita, al menos, la nivelación total del gasto en servicios públicos fundamentales, sin que esta restricción de mínimos al grado de nivelación del sistema condicione la composición del gasto de cada Comunidad en aplicación de su autonomía.

Su puesta en marcha se enfrenta al escollo de la eliminación de la cláusula del status quo, al que se oponen, en voto particular, un conjunto de CC.AA (Aragón, Cantabria, Castilla y León, Extremadura y La Rioja). La Comisión reconoce las dificultades políticas para suprimirla y recomienda que en el año base del nuevo modelo ninguna Comunidad pierda recursos en términos absolutos respecto a lo obtenido con el modelo anterior. La Comisión, reconociendo la complejidad del tema, aconseja que la absorción de las diferencias de financiación derivadas del statu quo se haga de forma progresiva y dentro del período de vigencia del nuevo modelo, dejando su concreción para la negociación política en el seno del CPFF.

 

En términos dinámicos, la Comisión plantea sustituir el actual ITE por un Índice de Evolución de la Aportación Estatal (IEAE), calculado como promedio del ITE y del PIB nominal.

Un problema de gran relevancia en el funcionamiento del modelo ha sido el sistema de Entregas a Cuenta ya que aísla a las CC.AA del comportamiento cíclico de los ingresos lo que impide que la información sobre la realidad presupuestaria llegue a los gestores, limitando la adopción de medidas de ajuste cuando los ingresos tributarios se reducen y creando falsas expectativas de ingresos estables en fases de expansión económica. Para adecuar las EC a la realidad recaudatoria, La Comisión propone, como alternativa principal, calcular mensualmente las EC de los tres fondos, introduciendo cada mes los datos de recaudación del IVA, Impuestos Especiales e IRPF.

 

En conclusión, con este diseño se pretende simplificar el sistema, hacerlo más transparente y dotarlo de un criterio explícito de nivelación que se aplicaría sin excepciones, una vez desaparecida la cláusula de statu quo.

La transitoriedad del statu quo y los criterios de necesidad establecidos a través de la población ajustada permitirían un criterio de nivelación transparente, permitiendo a las Comunidades con mayor capacidad fiscal obtener recursos adicionales en función del porcentaje que se establezca sobre los recursos normativos, excluidos el IVA y los Impuestos Especiales que se aportan al FBF.

La lógica del sistema planteado mejora la transparencia del sistema y supone una línea de clarificación sobre la nivelación horizontal, posibilitando la corresponsabilidad fiscal y los recursos derivados de la mayor capacidad fiscal.

Quedan sin determinar cuestiones importantes, aunque se abordan, como es el equilibrio vertical, la determinación de la restricción financiera inicial y la contribución de las Comunidades forales a los mecanismos de nivelación, que, aunque perfiladas en sus propuestas, quedan al albur de las decisiones políticas.

Sí se propone una gestión integrada del sistema tributario y otros aspectos técnicos que favorecen la cooperación y coordinación interadministrativa, como elementos fundamentales en la articulación institucional del modelo.

 

 

Juan José Rubio Guerrero
Catedrático de Hacienda Pública.UCLM

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